Führen Steuerentlastungen für Unternehmen zu mehr Investitionen und mehr Arbeitsplätzen?
10.05.2005: Beitrag für ifo Schnelldienst
Überlegungen im Allgemeinen Kontext
Dies Frage kann man auf Anhieb mit "ja" beantworten, wenn man folgenden Zusammenhang zugrunde legt: Niedrigere Steuern führen zu mehr Gewinnen, und höhere Gewinne bedeuten mehr Investitionen und damit auch mehr Arbeitsplätze. Man kann die Frage aber auch mit "nein" beantworten, denn ein Anstieg der Gewinne bedeutet allenfalls eine Ausweitung des Investitionspotentials; ob aber der Zuwachs an Gewinnen in entsprechende zusätzliche Investitionen und neue Arbeitsplätze transformiert wird - und dies auch gerade noch in Deutschland -, das hängt von einer Vielzahl anderer Faktoren ab.
Es gibt keine eindeutige Antwort auf die Frage. Deshalb muss der Blick geweitet werden für die Faktoren, welche die Entscheidung der jeweiligen Unternehmenslenker prägen, oder anders: Was sind die wesentlichen Parameter für das Verhalten von Investoren?
Sicher ist, dass die Höhe und auch die Struktur der Besteuerung eine wichtige Rolle spielen:
- Hohe Belastungen engen sowohl den Investitionsspielraum, also die Investitionsfähigkeit, als auch die erwartete Nettorendite der Investitionen und damit die Investitionsneigung ein. Oder auf den Punkt gebracht: Wenn weniger Mittel da sind, kann weniger investiert werden. Wenn steuerbedingt eine geringere Rendite erwartet wird, lohnen sich Investitionen weniger. Und auch der mit Investitionen verbundene Erhalt und die erhoffte Schaffung von Arbeitsplätzen werden entsprechend beeinflusst.
- Auch die Struktur der Unternehmensbesteuerung ist ein wichtiger Einflussparameter. Komplexe und undurchsichtige Besteuerungsstrukturen wirken auf Investoren eher abschreckend. Da der wirtschaftliche Erfolg einer Investition von der künftigen Entwicklung einer Vielzahl grundsätzlich unsicherer Parameter abhängt - Zinsen, Rohstoffpreise, Löhne, Wechselkurse, Nachfrage seien exemplarisch genannt -, ist es wichtig, dass wenigstens die vom Staat beeinflussbaren Parameter halbwegs vorausschauend und verlässlich kalkuliert werden können. Intransparente Steuerstrukturen, die durch hohe Steuersätze, aber auch durch zahlreiche Einzelvorschriften und Ausnahmen zur Ermittlung des Gewinns als steuerliche Bemessungsgrundlage gekennzeichnet sind, haben Mühe, das Vertrauen von Investoren zu gewinnen.
Umsetzung in der realen Politik
Diese eingangs geschilderten Grundüberlegungen waren seit der Regierungsübernahme in 1998 Leitlinien bei der Gestaltung der Steuerpolitik.
Die rot-grüne Koalition hat daraufhin die Steuersätze in einem Ausmaß gesenkt, wie dies nie zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik der Fall war:
- Die Sätze des Einkommensteuertarifs wurden durchgehend um 11 Prozentpunkte gesenkt. Diese Maßnahme kam vor allem dem vorwiegend einkommensteuerpflichtigen Mittelstand zugute. Auch wenn gleichzeitig einige Steuersubventionen zumindest zurückgeführt werden konnten, verbleibt in diesem Unternehmenssektor rund 17 Milliarden Euro Nettoentlastung pro Jahr. Zudem haben wir für diesen Unternehmerkreis die Belastung der Gewerbesteuer auf nahe Null gesenkt, indem die Gewerbesteuer auf die Einkommensteuer angerechnet wird.
- Der Körperschaftsteuersatz wurde von 45 Prozent für einbehaltene und 30 Prozent für ausgeschüttete Gewinne auf 25 Prozent vereinheitlicht. Verbunden war dies mit einer umfassenden Strukturreform, welche das Körperschaftsteuerrecht einfacher und zudem europatauglicher gemacht hat. Im Übergang haben wir die "Steuerschecks", also die Steuerguthaben des früheren Körperschaftsteuersystems, zur Erstattung zugelassen - ein erhebliches Entlastungsvolumen, das in 2001 die Körperschaftsteuer auf Null sinken ließ und nun - grundsätzlich - für mehr Investitionen zur Verfügung stand.
An diesen Sachverhalten wird deutlich, dass die These "Niedrigere Unternehmenssteuern schaffen mehr Investitionen und Arbeitsplätze" nicht ohne Weiteres gilt. Es müssen weitere positive Faktoren dazu kommen, die aber von der Politik in der Regel nicht beeinflusst werden können wie z.B. die Entwicklung der Kosten für Rohstoffe, aber auch für Arbeitskräfte und Kapital oder auch für Währungen, in denen grenzüberschreitender Handel abgerechnet wird. Auch die Nachfrage, also die Aussichten, dass die mit Investitionen erstellten Produkte und erbrachten Dienstleistungen auch tatsächlich nachgefragt werden, ist maßgebend dafür, inwieweit der Transformationsprozess "Niedrigere Steuern in Deutschland - mehr Arbeitsplätze in Deutschland" tatsächlich gelingt. Denn was nutzen die niedrigsten Steuern, wenn dennoch nicht ausreichend Gewinne entstehen, weil die Produkte und Dienstleistungen zu wenig nachgefragt werden.
In beiden Wahlperioden wurde hinreichend viel dafür getan, die Unternehmen steuerlich langfristig zu entlasten. Allerdings darf ein Land wie die Bundesrepublik Deutschland dabei nicht stehen bleiben. Die Globalisierung eröffnet nicht nur Chancen, sondern verschärft durch umfassenden Kostenvergleich den Standortwettbewerb. Dabei spielen Markterschließungsstrategien und Lohnkostendifferenzen noch eine wesentlichere Rolle als der Steuerwettbewerb. Große, aber auch verstärkt mittelständische Unternehmen, die als international agierende Unternehmen auftreten, können sich den Standort mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis und den aussichtsreichsten Marktperspektiven aussuchen. Deshalb stehen auch alle Staaten mit ihrem Infrastrukturangebot, mit ihrem Rechtssystem und auch mit ihrem Steuersystem in Konkurrenz zueinander.
Die Bundesrepublik hat das Potential für mehr Wachstum und Beschäftigung. Der Schlüssel hierzu ist die Innovationsfähigkeit der Unternehmen und Institutionen am Standort. Die Entwicklung solcher Ressourcen wie Bildung, Forschung, Patente, technische und soziale Infrastrukturausstattung ist deshalb die Zukunftsaufgabe für die Politik. Insbesondere geht es auch darum, dass die Forschungsergebnisse auch hier am Standort in marktfähige Produkte umgesetzt werden. Dabei wird es weniger um den einmaligen "großen Wurf" gehen, sondern die Politik muss sich als eine permanente Großbaustelle für Reformen in einem sich ständig wandelnden, internationalen Umfeld begreifen.
Aktueller Handlungsbedarf
International tätige Investoren - und dazu gehören auch die deutschen Dax-Unternehmen - schauen beim Steuervergleich zunächst auf die einfachsten Dinge, denn für die Details sind ihre umfangreichen und gut ausgestatteten Steuerabteilungen zuständig. Deshalb ist der nominale Steuersatz auch so zentral, er ist das Aushängeschild und Visitenkarte des Steuersystems in einem Land, er hat Signalwirkung.
Aus dem Bewusstsein um diese Zusammenhänge heraus hat sich die Bundesregierung zur spürbaren Senkung des Körperschaftsteuersatzes von 25 auf 19 Prozent entschlossen. Deutschland schließt damit zum Mittelfeld der konkurrierenden Staaten auf und wird damit international wieder wettbewerbsfähiger.
Aber auch der einkommensteuerzahlende Mittelstand wird entlastet:
- Die Integration der Gewerbesteuer in die Einkommensteuer wird verbessert, indem der Anrechnungsfaktor von 1,8 auf 2 erhöht wird. Dies bedeutet, dass künftig Unternehmen, die in einer Gemeinde mit einem Hebesatz von rund 380 Prozent angesiedelt sind, die Gewerbesteuer nicht mehr als Belastung spüren. Auf einen höheren Hebesatz treffen Unternehmen vor allem in den Städten und Gemeinden, in denen auch eine entsprechend hochwertige Infrastruktur angeboten wird. Denn die Höhe der Steuerbelastung einerseits und Umfang und Qualität der Infrastruktur andererseits sind zwei Seiten einer Medaille.
- Schließlich soll auch der Übergang von kleinen und mittleren Betrieben bei Erbschaft oder Schenkung steuerlich entlastet werden. Geplant ist eine Stundung sowie Erlass von 10 Prozent der Erbschaft- und Schenkungsteuer für jedes Jahr, in dem der Betrieb weiter fortgeführt wird. Bei der Umsetzung dieses Vorschlags ist vor allem wichtig, dass er zielorientiert an der Erhaltung von Arbeitsplätzen ansetzt, dass neue Steuerspargestaltungen vermieden werden und dass er auch verfassungsrechtlich tragfähig ist.
Steuersenkungen für Unternehmen ohne zusätzliche Verschuldung
Die prekäre Lage der öffentlichen Haushalte lässt keine zusätzlichen Steuerausfälle zu. Denn diese würden das öffentliche Defizit erhöhen und damit dem Vertrauen der Investoren in den Standort Deutschland schaden. Auch hier zeigen sich zwei Seiten einer Medaille: Steuersenkungen beflügeln zunächst grundsätzlich Investitionsfähigkeit und Investitionsneigung der Unternehmen. Sie dämpfen diese aber auch gleichzeitig, wenn Steuerentlastungen durch höhere Schulden finanziert werden. Zur Vermeidung einer zusätzlichen Verschuldung sind deshalb vom Bundesfinanzminister folgende Vorschläge vorgelegt worden:
- Die Verlustverrechnung von typischen Steuersparfonds soll weiter eingeschränkt werden. Dies wird nicht einfach, hat doch der Gesetzgeber immer wieder Versuche unternommen, diese Gestaltungen einzudämmen. Ob hierdurch Investitionen in Deutschland ausbleiben und Arbeitsplätze verloren gehen könnten, muss im Gesetzgebungsverfahren - auch mit Hilfe der Wissenschaft - sehr genau abgewägt werden.
- Die Mindestgewinnbesteuerung soll verschärft werden. Danach sollen künftig nur noch 50 Prozent anstatt der bisherigen 60 Prozent der laufenden Gewinne mit Verlustvorträgen verrechnet werden können. Bei Beträgen bis zu 1 Million Euro bleibt die Verrechnung von Verlustvortrag und laufendem Gewinn weiterhin uneingeschränkt. Durch diese Regelung kommt es lediglich zu einer zeitlichen Streckung der Verlustverrechnung. In den osteuropäischen Staaten fallen dagegen die Verlustvorträge grundsätzlich nach 5 Jahren komplett weg. Vor diesem Hintergrund sind die deutschen Verlustverrechnungsregelungen mehr als konkurrenzfähig.
- Veräußerungsgewinne von Grund und Boden sollen bei Unternehmen nur noch zur Hälfte besteuert werden. Da sich Unternehmen in Deutschland von ihrem Immobilienbesitz bisher kaum getrennt haben, erhofft man sich von dieser Maßnahme einen entsprechenden Mobilisierungseffekt und dadurch auch Steuereinnahmen, die man sonst nicht erzielen würde.
- Außerdem wird ein so genannter Repatriierungseffekt angenommen. Dabei geht man davon aus, dass ein Teil der von den Unternehmen erwirtschafteten Gewinne derzeit nur deshalb steuertechnisch ins Ausland verlagert wird, weil der nominale Steuersatz in Deutschland bislang deutlich höher war als in vielen Nachbarstaaten. Durch die deutliche und nachhaltige Senkung des Körperschaftsteuersatzes erhofft man sich deshalb, dass zumindest ein Teil dieser Gewinne in die deutschen Steuerbilanzen zurückkehren und damit zu zusätzlichem Steueraufkommen führen werden. Die geschätzte Höhe ist umstritten.
Allerdings muss bei der Finanzierung der Steuerentlastungen noch stärker das Ziel der Aufkommensneutralität erreicht werden. Ich halte es für richtig, sich dabei an der zentralen Leitlinie für ein transparentes, gerechtes und effizientes Steuersystem zu orientieren, nämlich an der Senkung der Steuersätze bei gleichzeitiger Verbreiterung der Bemessungsgrundlage.
Ein ernsthaftes Angebot zur Finanzierung
Die Senkung des Körperschaftsteuersatzes von 25 auf 19 Prozent ist ein positives Signal für unseren Investitions- und Beschäftigungsstandort.
Standortvorteile müssen aber auch finanzierbar bleiben, gerade auch hinsichtlich einer nachhaltigen Finanzpolitik. Deshalb haben Die Grünen einen Vorschlag in die Diskussion eingebracht, der unserem Leitbild, nämlich der Senkung der Steuersätze bei gleichzeitiger Verbreiterung der Bemessungsgrundlage, entspricht.
Um folgenden Sachverhalt geht es: Allgemein gilt der Grundsatz, dass Aufwendungen, die im Zusammenhang mit steuerfreien Einnahmen stehen, nicht steuermindernd geltend gemacht werden dürfen. Eine Ausnahme wurde aber bisher für die Kapitalgesellschaften gemacht: Diese können Aufwendungen (z.B. für Arbeitsplatzverlagerungen), die mit steuerfreien Einnahmen (z.B. Dividenden aus dem Ausland) im Zusammenhang stehen, voll steuerlich geltend machen, wenn sie dafür fünf Prozent dieser eigentlich steuerfreien Einnahmen versteuern. Diese Ausnahme gilt für alle Kapitalgesellschaften, sie wird aber vor allem von international agierenden Gesellschaften genutzt, wenn z.B. Arbeitsplätze im Inland abgebaut und ins Ausland in eine dortige Tochtergesellschaft verlagert werden.
Nach dem grünen Vorschlag sollte, der genannte Grundsatz - kein steuerlicher Abzug von Aufwendungen, wenn damit zusammenhängende Einnahme ebenfalls steuerfrei sind - nicht nur für einkommensteuerzahlende Unternehmen und damit für den Mittelstand, sondern auch für Kapitalgesellschaften konsequent angewendet werden. Es soll also auch eine Gleichbehandlung erreicht werden.
An dieser Stelle soll auch noch einmal klar gestellt werden:
- Es geht dabei nicht um eine Unterscheidung zwischen in- und ausländischen Aufwendungen, denn der Vorschlag soll für inländische und ausländische Gestaltungen gleichermaßen gelten. Der in der Öffentlichkeit bereits geäußerte Vorwurf der angeblichen EU-Rechtwidrigkeit ist deshalb falsch.
- Es geht dabei auch nicht um die Verlagerung von Arbeitsplätzen von Bayern nach NRW, denn im Inland sind solche Unternehmen in der Regel über eine so genannte Organschaft eng verbunden und können deshalb ohnehin ihre Aufwendungen in voller Höhe steuerlich geltend machen. Der ebenfalls bereits öffentlich zu vernehmende Vorwurf, inländische Umstrukturierungen (z.B. Arbeitsplatzverlagerungen oder die Neuordnung von Beteiligungsverhältnissen) würden steuerlich belastet, geht deshalb ebenfalls an der Sache vorbei, weil im Inland die Bildung von Organschaften zur umfassenden Besteuerung und Aufwandsverrechnung erlaubt ist. Nur wenn Unternehmen die Bedingungen, die an diese Organschaften gestellt werden, nicht erfüllen wollen, kommen sie auch nicht in den Genuss der Vorzüge derselben.
Es geht darum, steuersparende Gestaltungen besser als bisher einzudämmen und aus den Mehreinnahmen die Senkung des Körperschaftsteuersatzes zu finanzieren. Ich sehe in unserem Vorschlag vor allem die folgenden drei Vorteile, nämlich
- dass die Senkung des Körperschaftsteuersatzes auf 19 Prozent durch diesen Vorschlag nahezu vollständig finanziert wäre, denn die Streichung dieser Steuervergünstigung brächte Steuermehreinnahmen von rund fünf Milliarden Euro, so die Schätzung des Berliner Finanzsenators Sarrazin in seinem Steuerkonzept, das er kurz vor dem Jobgipfel in die öffentliche Diskussion eingebracht hat,
- dass die Gegenfinanzierung im Wesentlichen vom Kreis der Unternehmen getragen würde, die auch von der deutlichen Senkung des Körperschaftsteuersatzes profitieren werden, denn kleine und mittlere Unternehmen wären davon nicht betroffen
- und dass die Subventionierung von Arbeitsplatzverlagerungen ins Ausland aus dem deutschen Steuertopf endlich gestoppt würde.
Es ist ein ernsthaftes Angebot zum Abbau von Steuergestaltungen. Ich hoffe, dass die Finanzminister in Bund und Ländern diesen Vorschlag im Laufe der anstehenden Beratungen konstruktiv aufgreifen werden.
Fazit
Die Frage "Führen Steuerentlastungen für Unternehmen zu mehr Investitionen und mehr Arbeitsplätzen?" ist nicht so einfach zu beantworten. Wie bei vielen Fragestellungen in der Ökonomie, aber auch im täglichen Leben heißt die kurze Antwort "Es kommt darauf an!" Fest steht: Zukunftsfähige Steuer- und Finanzpolitik darf keine nationalstaatliche Verhinderungs- und Abgrenzungspolitik sein, sondern muss international wettbewerbsfähige Rahmenbedingungen schaffen, um den Investitions- und Beschäftigungsstandort Deutschland den Marktmechanismen der Globalisierung anzupassen. Gerade Steuersenkungen stehen international in einem sehr dynamischen Wettbewerbsprozeß im Zeichen der Globalisierung. Dieser Steuerwettbewerb braucht einen fairen Rahmen ohne Steuerdumping. Das Vorhaben der Europäischen Union - eine einheitliche Bemessungsgrundlage für die Unternehmenssteuern zu bestimmen - sollte schnell vorangebracht werden, um transparentere und damit fairere Wettbewerbsbedingungen zu erreichen. Als längerfristiges Ziel ist es sinnvoll, eine Harmonisierung der Steuersätze mit Bandbreiten ähnlich wie bei der Mehrwertsteuer zu erreichen. Damit würde ein europäischer Rahmen ohne Steuersatzdumping zu Lasten der fiskalischen Aufgaben der Nationalstaaten abgesteckt.
